Le gouvernement entend créer une assurance-chômage universelle financée par une nouvelle CSG. Un projet toutefois susceptible d’être inconstitutionnel. Voici pourquoi.
Emmanuel Macron et le gouvernement d’Edouard Philippe pourront-ils créer une assurance-chômage universelle, ouverte à toutes les catégories d’actifs et financée par une nouvelle CSG ? Au vu des déclarations ministérielles souvent imprécises voire contradictoires, l’on est en droit de s’interroger sur le risque d’inconstitutionnalité encouru par cette réforme.
Sur le principe de la réforme
La « nationalisation-transformation » de l’assurance-chômage en un régime universel de droit public, même teintée d’un tripartisme Etat-patronat-syndicat ne contrevient-elle pas à la Charte européenne des droits sociaux fondamentaux ou encore à l’esprit du préambule de la Constitution de 1946, réitéré dans le préambule de celle de 1958, instaurant un équilibre démocratique et social au sein des institutions de notre république ?
Car l’actuelle Unedic est une association loi 1901, créée en 1958 sur la base d’un accord national interprofessionnel relevant de la volonté des partenaires sociaux. Bien que son périmètre et sa logique aient été modifiés depuis soixante ans d’existence, l’Etat peut-il, sans accord préalable des fondateurs dissoudre cette construction de droit privé pour lui substituer un régime public universel ?
La loi de modernisation du dialogue social de juillet 2007 (dite « loi Larcher ») prévoit une obligation contraignante de consultation-saisine des partenaires sociaux gestionnaires d’un régime paritaire national. Edouard Philippe annonce une concertation « marathon » pour un projet de loi en avril 2018, incluant également l’apprentissage et la formation professionnelle. Autres champs consacrés par nos institutions comme étant de la responsabilité des acteurs sociaux. Bref, s’esquisse un bouleversement de la vie sociale du pays. Tout cela est-il raisonnable ?
Des prélèvements inégaux !
Si le principe du recours à une nouvelle CSG semble acté en substitution aux cotisations sociales des salariés, rien n’est clair sur la nature exacte de cette CSG. S’agit-il d’une « cotisation » sociale, auquel cas elle entrerait dans la catégorie juridique de la déductibilité du revenu imposable comme l’est la cotisation vieillesse. Ou s’agit-il d’une « contribution » sociale, lui conférant le caractère d’un impôt affecté au financement d’une prestation comme le sont les CSG famille et vieillesse (pour le Fonds de solidarité vieillesse), deux prélèvements non déductibles du revenu fiscal ? Là, le gouvernement va se heurter à un défi de cohérence juridique. Il ne saurait recourir dans une même démarche à une CSG « cotisation » pour les actifs et une CSG « contribution » pour les inactifs. Même si celle-ci fonde sa (seule) légitimité sur une redistribution de pouvoir d’achat des actifs. Qui plus est, cette « contribution » sociale généralisée serait inégalitaire dans ses modalités propres, sans compter que des retraités à pension modérée apporteraient un surplus de pouvoir d’achat à des salariés dotés de revenus supérieurs… Cette CSG « contribution » serait aussi dénuée de toute contrepartie prestataire, un impôt pour rien, en quelque sorte ! A la différence de l’impôt classique qui ouvre des droits fussent-ils collectifs comme citoyen, comme la sécurité et le fonctionnement normal des institutions. On peut ajouter à cela que la compensation projetée risque d’être jugée inégalitaire entre les cotisants ou les contributeurs. Quelle pertinence aussi, en droit de la fonction publique, à accorder aux agents une prime (par principe aléatoire) au titre d’une compensation permanente pour un impôt sans vraie utilité pour eux ? Bref une incroyable « usine à gaz » en perspective.
Des droits inégaux !
Accorder une indemnité chômage universelle aux actifs démissionnaires (10 règles existent déjà) est sympathique, mais complexe. Comment codifier la démission d’un emploi sans susciter d’innombrables contentieux interprétatifs ? Comment garantir un droit universel aux prestations chômage pour tous les actifs sans risquer de créer des inégalités de droits et de situation entre salariés et travailleurs indépendants ?
Le risque inégalitaire de cette réforme est patent. Parce que l’Etat mélange les genres, alors qu’il devrait plutôt solliciter les retraités sur un ajout de moyens publics sur la perte d’autonomie en général et dans les Ehpad en particulier.
