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A la suite de son rapport sur « la juste prestation », réalisé avec la députée Christine Cloarec et rendu au Premier ministre, Julien Damon revient sur la nécessité de moderniser la conception et la délivrance des prestations sociales dans le domaine des aides à la famille et à l’enfance. Il insiste aussi sur la nécessité de réorganiser l’accompagnement.

Julien Damon est professeur associé à Sciences po et conseiller scientifique de l’Ecole nationale supérieure de Sécurité sociale (EN3S).

Edouard Philippe, le Premier ministre, vous a confié une mission sur le thème de la juste prestation sociale. Quel diagnostic faite-vous de l’organisation de notre système de prestations sociales ?

Le diagnostic général relève de la plomberie : le système fuit. D’un côté, il fuit à cause des erreurs générées par la complexité des règles, en créant des indus et parfois des fraudes. On compte 3 milliards d’euros d’indus non recouvrés chaque année dans la branche Famille et 1 milliard d’euros pour Pôle emploi. De l’autre côté, certaines personnes qui pourraient toucher ces prestations fuient le système. Si je pense que l’on surestime le volume financier du non-recours au RSA, on sous-estime celui qui concerne les autres prestations sociales.

Il est urgent de reconnaître que le système de gestion sur déclaration est à bout de souffle. Quand les personnes doivent transmettre dix fois de suite les mêmes informations sur leur situation conjugale, familiale, professionnelle et économique, qui évolue sans cesse, les risques d’erreur se multiplient.

Des marges d’amélioration sont-elles donc possibles ?

Evidemment ! Il est possible d’améliorer cette gestion en systématisant l’échange automatisé de données. La fiabilisation des échanges nécessite d’importants investissements pour rénover les systèmes d’information. Ces échanges fonctionneront d’autant mieux qu’avec le prélèvement à la source les données nécessaires au calcul des prestations seront fiables et accessibles. Les bases de données sécurisées de ressources mensuelles permettront le calcul ajusté des prestations. Ces transferts automatiques permettront de baser le calcul non plus sur des ressources trop antérieures, mais sur les revenus plus contemporains. Avec des données sécurisées et partagées entre les institutions de protection sociale et l’administration fiscale, cette prise en compte de la situation récente réduira les indus. Elle ne générera plus le versement de prestations pour des situations qui ne le justifient plus, ce qui devient incompréhensible en termes de justice sociale. Ce système sera mis en place l’an prochain pour les allocations logement. J’espère qu’il s’étendra ensuite à la gestion de l’ensemble des prestations afin de les verser totalement à bon droit. La réforme permettra aussi d’alléger les démarches déclaratives répétitives. Appliquant la formule « Dites-le-nous une seule fois », les gestionnaires gagneront en productivité, les finances publiques en efficacité et les allocataires en soucis épargnés.

Votre rapport évoque aussi l’enjeu de simplification…

Il est compliqué de simplifier. Au-delà, une véritable simplification des prestations nécessite d’abord une harmonisation des bases ressources. Il existe aujourd’hui un maquis de différents modes de calcul, qui s’explique par l’histoire des politiques sociales. Chaque prestation d’aide sociale créée a connu sa propre logique. Aujourd’hui, elles n’intègrent pas les mêmes éléments dans leur base de calcul. Certaines se fondent sur les ressources en termes de salaire net versé, d’autres sur le salaire net fiscal… Le système est devenu si baroque qu’en réalité plus personne n’y comprend grand-chose. Cela induit de nombreuses erreurs comme dans la branche Famille, où un quart des allocataires connaît au moins un indu dans l’année. Pour rendre le système plus lisible, il faut harmoniser et unifier, autant que faire se pourrait, la gestion des prestations. Mais le fait d’unifier les modes de calcul et de gestion a nécessairement un impact sur les droits. Une telle orientation implique de prendre des décisions stratégiques, car certaines personnes toucheront moins que ce à quoi elles avaient droit avant l’harmonisation.

Cette ambition d’unification n’est pas nouvelle, elle est déjà évoquée dans le rapport de Martin Hirsch en 2005 avec l’idée de fusion des minima sociaux, des allocations logement et de certaines prestations familiales. Mais alors que l’ASS ouvre le droit à des trimestres d’assurance-vieillesse, la fusion avec le RMI impliquait de les étendre ou de supprimer ce droit. Devant cette complexité qui aurait coûté cher ou fait des perdants, la fusion n’a pas abouti.

Aucune réforme ne se légitime vraiment, si elle n’accepte pas de désigner les publics sur lesquels elle souhaite concentrer ses efforts. Ça a été le cas avec la création de la Prime d’activité qui a fusionné RSA activité et Prime pour l’emploi (PPE). Le décideur a concentré les moyens sur les plus démunis et a assumé son choix.

Vous parlez aussi d’harmoniser l’accompagnement. Pourquoi ?

Dans ces grands mouvements d’harmonisation, on oublie trop souvent l’accompagnement et le travail social. En se penchant sur ces systèmes d’accompagnement, on constate pourtant les mêmes complexités et incohérences que dans le système des prestations. Pour les personnes, il est incompréhensible de ne pas savoir à qui s’adresser entre son CCAS, son conseil départemental, sa caisse de Sécurité sociale, les associations… Plus elles sont en difficulté et plus elles peuvent avoir d’interlocuteurs différents. L’unification de l’accompagnement devrait même être une priorité par rapport à celle des prestations. Dans notre rapport, nous préconisons un statut de travailleur social traitant sur le modèle du médecin traitant. Les personnes pourraient éventuellement choisir le professionnel qui deviendrait le référent de leur dossier unique. Cela réduirait le découragement. Sans forcément évoquer le guichet unique, le point d’entrée unique, pour la gestion de ses droits, est un système intéressant. L’expertise de l’OCDE comme l’exemple belge ont montré que ça fonctionne bien. Le Haut Conseil du travail social insiste sur la nécessité d’intégrer la révolution numérique dans les pratiques. L’harmonisation de l’accompagnement social est un chantier politique et managérial bien plus qu’un investissement financier. Il s’agit de redéfinir qui fait quoi et qui est le chef. Concrètement, je trouverais d’abord logique que l’on recentralise la gestion du RSA et, à l’inverse, que l’accompagnement pour toutes les prestations soit sous la responsabilité des conseils départementaux, avec des objectifs fixés.

Peut-on éradiquer la pauvreté tout en maîtrisant les dépenses ?

Ce qui me semble nouveau dans le plan de lutte contre la pauvreté, c’est que le président a pris l’engagement d’éradiquer la grande pauvreté sur le temps d’une génération. Alors que les plans précédents ont toujours additionné de nouvelles mesures, il me semble intéressant de fixer un objectif de résultat si ambitieux. Je trouve également importante la mise en regard de la maîtrise des dépenses publique et de l’efficacité des mesures. Car, au-delà de l’expression peu inspirée de « pognon de dingue », il y a franchement à rougir de dépenser autant pour ne faire que stabiliser le taux de pauvreté – dans son acception statistique la plus commune – autour de 14 %. Pour faire mieux, il faut vraiment ajuster prestations sociales et accompagnement.


Paru initialement dans ESE n° 1139 du 19 octobre 2018 – Photo: P. Chagnon / Cocktail Santé
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